CAPE第一阶段：中国商品进口商需要了解的排除规定（4月20日上线）
- Jeff Chang
- 9 hours ago
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对于进口中国商品的企业而言，美国海关与边境保护局（CBP）的新CAPE退款系统将于2026年4月20日美东夏令时间上午8点正式上线。在CAPE第一阶段下，中国商品进口商会发现某些报关单能够被顺畅处理，而另一些则完全被排除在第一阶段流程之外。判断哪些报关单落在这条分界线的哪一侧，是在系统开放之前值得仔细梳理的问题，因为CAPE申报一旦被接受，就不能再修改。
CBP在向美国国际贸易法院（CIT）提交的文件中估计，第一阶段将处理大约63%的已缴纳IEEPA关税的报关单。其余约37%属于CBP明确从第一阶段排除的类别。其中有几项排除规定对中国商品进口商的影响，比对来自其他任何地区的进口商更大，这意味着"4月20日开始退款"的说法，对于大量由中国采购导向的进口商所持有的报关单而言，可能过于乐观。
CAPE第一阶段对中国商品进口商影响最大的排除规定
CBP的指引列出了八类第一阶段不予受理的报关单。其中有四类是中国商品进口商最容易被卡住的：
已收到清关指令的AD/CVD报关单。 第一阶段排除以下情况：商务部已就反倾销或反补贴税发出清关指令，且报关单正根据19 U.S.C. § 1504(d)等待清关的条目。中国在AD/CVD暴露方面可以说自成一类。家具、太阳能电池与组件、钢铁和铝制品、轮胎、化工品、五金件、厨柜，以及数十个其他产品类别，都有针对中国原产地商品的现行AD/CVD令。如果您的任何产品属于AD/CVD所涉类别，相应部分的报关单可能会落入这一排除范围。
第09类合并申报（Reconciliation Summary）报关单。 如果您的报关单被标记为需合并申报，这类情况在美国进口商与其中国关联公司或供应商之间的转让定价安排中较为常见。这些报关单不在第一阶段受理范围内。
已提交退税（drawback）申请的报关单。 许多进口中国商品的企业会将制成品或零部件再出口，并就此申请退税。如果您已就一票同时缴纳了IEEPA关税的报关单提交了退税申请，该报关单将被排除在第一阶段之外。CBP已表示，针对同一票报关单，应先提交CAPE申报再提交退税申请，但这对已经提交过退税申请的进口商并无帮助。
已有未结行政诉愿（open protest）的报关单。 许多中国商品进口商在2025年提交了保护性行政诉愿，以保留其IEEPA退款权利。如果不撤回这些诉愿，相关报关单将被第一阶段排除。CBP允许在清关后80天内的报关单撤回诉愿，但被中止（suspended）的诉愿在撤回前通常还需要额外一步来解除中止状态。清关已超过80天的报关单仍然悬而未决。
排除规定叠加问题
任何单一的排除规定本身都是可以应对的。中国商品进口商之所以需要认真审视这个问题，是因为这些排除规定会叠加出现。
举一个具有代表性的场景：一家中型进口商同时从中国采购AD/CVD所涉产品和非AD/CVD产品，在2025年年中对部分报关单提交了保护性行政诉愿以保留权利，对关联公司之间的转让定价报关单使用合并申报，并且有部分较早的报关单已经清关，如今距离清关日期已超过80天。这家进口商面临的是四项不同的第一阶段排除规定，分别作用于同一批报关单中的不同子集。
梳理哪些报关单可以进入第一阶段、哪些需要撤回诉愿、哪些需要在180天诉愿期限前提交诉愿以保留权利、哪些需要等待CAPE后续未定期的新阶段，这不是一项能够自行理清的工作。
即便在第一阶段也无法收回的部分
同样值得提醒的是，哪些部分根本不属于可退范围，因为这直接影响任何退款申请的实际经济价值。针对中国商品的301条款关税，税率根据产品类别从7.5%到100%不等，依然有效。针对钢铁、铝、铜及其衍生品的232条款关税，也依然有效。2026年2月20日的最高法院裁决仅涉及IEEPA部分，不涉及其他。
对于整体关税结构包含301条款、232条款、AD/CVD和IEEPA的中国商品进口商而言，可退款的部分只有IEEPA这一层。将这一层从整体关税中分离出来，需要对每一票报关单中的HTS第99章分类进行逐笔分析。
实际操作中的情形
对于一家试图找出起点的中国商品进口商，坦率地说，合适的操作取决于您的报关单具体情况。以下几个问题值得梳理：
您受IEEPA影响的报关单中，有多少属于AD/CVD所涉产品类别？其中又有多少已经收到清关指令？是否有任何报关单被标记为合并申报？如果有，合并申报调整预计将如何与IEEPA退款互动？您是否在2025年提交了保护性行政诉愿？如果有，针对哪些报关单？其中是否有被中止的？您有多少报关单已经清关？其中有多少已超过80天的CAPE时间窗口，但仍处于180天诉愿期限之内？
这些都不是修辞性的问题。答案决定了您在4月20日的申报是覆盖IEEPA敞口的90%还是40%，也决定了您是否有诉愿期限正在流逝、需要在CAPE后续阶段开放之前加以保护。
与您的报关行协同工作
大多数进口商都已经有一家报关行处理日常报关事务。对于能够顺畅进入第一阶段的报关单，报关行通常能够很好地从ACE系统中提取数据、准备CSV文件、提交CAPE申报。这部分工作属于机械性操作，属于报关行的常规业务范围。
通常不在报关行业务范围内的，是申报层面之上的那些环节。这些是策略性和法律性的问题，而非单纯的申报操作：决定针对哪些报关单提交诉愿、何时提交；协调诉愿撤回与CAPE提交的时间节点；评估对于第一阶段不覆盖的报关单，向美国国际贸易法院提起诉讼是否合适；以及在进口商记录方（IOR）与实际承担关税成本的一方并非同一实体时，解决谁有权获得退款的合同问题。
较为有效的分工方式，通常是由报关行处理CAPE申报和ACH账户层面的操作，由律师处理排除规定分析、诉愿策略、必要时的CIT诉讼，以及合同层面的问题。两种角色协同配合，比任何一方单独处理的效果都要好。
首次申报为何至关重要
CBP的指引明确了一条规则：CAPE申报一旦被接受，就不能再修改。每一票报关单只能出现在一份被接受的申报中，并且没有内置机制可以在申报被接受后撤回、更正或补充。如果进口商提交的申报被接受时附带了有问题的数据，结果并不是"再试一次"的情形，而是被锁定了。
这一规则的重要性体现在两个方面。第一点较为直观：被拒绝的报关单是可以挽回的，但一份已被接受、却包含不应出现的报关单的申报，却无法挽回。一旦某票不符合资格的或分类错误的报关单出现在一份已被接受的申报中，该报关单的提交机会就已经用掉。第二点则更微妙：对于报关单数量较多的进口商而言，将哪些报关单组合进哪一份申报、以何种顺序提交，会影响退款的合并方式、每批次60至90天的时间窗口如何运转，以及整个退款期间的现金流图景。
中国采购导向的进口商通常持有较大体量的报关单，再结合前文所述的第一阶段排除规定的复杂性，第一次CAPE申报并不是一次常规的行政提交。批次组合策略、资格筛查、以及提交前的复核才是真正的工作重点。一次就把工作做对，成本低于事后去管理一份含错误、已被接受的申报所带来的各种下游影响。
常见问题
CAPE第一阶段会覆盖我所有受IEEPA影响的报关单吗？
可能不会全部覆盖。第一阶段覆盖的是未清关报关单、在CAPE申报提交前80天内已清关的报关单，以及某些保税仓库报关单和清关中止状态的报关单。属于合并申报、退税、未结诉愿、符合特定AD/CVD清关指令条件、或清关已超过80天的报关单被排除。您的敞口中有多少比例在第一阶段之内，需要逐票分析。
如果我的中国原产产品受反倾销或反补贴税约束，我是否自动被第一阶段排除？
并非自动排除。该项排除规定适用于商务部已就AD/CVD发出清关指令、且报关单正根据19 U.S.C. § 1504(d)等待清关的情形。其他AD/CVD报关单可能仍然符合条件，需逐票判断。
我在2025年提交了保护性行政诉愿。现在该怎么办？
取决于所涉报关单的清关时间。如果报关单在您计划提交CAPE申报前的80天之内完成清关，则可以撤回诉愿，将该报关单纳入第一阶段。如果诉愿处于中止状态，通常需要先解除中止。对于超出80天窗口的报关单，诉愿目前仍然是既定机制，且CBP尚未就CAPE后续阶段与未结诉愿如何衔接发布指引。
我的报关单比较早，已经完成清关。我有哪些选择？
这是情况最具体、最因案而异的部分。第一阶段不覆盖已最终清关或清关超过80天的报关单。根据清关距今的时间长短，依据19 U.S.C. § 1514提交诉愿可能仍然可行，或者向美国国际贸易法院提起诉讼可能是合适的选择。诉愿期限按照自身的日程在推进，与CAPE后续阶段的开放时间无关。
我在中国商品上缴纳的关税，到底有多少是可以退回的？
只有IEEPA部分可退。301条款关税（7.5%至100%）、针对钢铁、铝、铜及其衍生品的232条款关税、以及任何AD/CVD关税，都不受最高法院裁决影响。将可退部分从整体中分离出来，需要对HTS第99章分类进行逐票复核。
CAPE申报能否由我的报关行处理，还是我需要聘请律师？
通常两者都需要，只是负责不同部分的工作。报关行在处理明确符合条件的第一阶段CAPE申报、管理ACE和ACH层面的操作，以及监控退款状态方面通常能够胜任。律师则通常在策略层面更有价值：识别哪些报关单被排除及原因、协调诉愿提交和撤回与CAPE时间节点的配合、评估第一阶段未覆盖的报关单是否适合向美国国际贸易法院提起诉讼，以及解决谁有权获得退款的合同问题。两种角色是互补关系，而非重叠关系。
CAPE申报被接受之后，还能更正错误吗？
不能。CBP的指引明确，已被接受的CAPE申报不能修改。每一票报关单只能出现在一份已被接受的申报中。在申报被接受之前发现的错误，包括被拒绝的单票报关单，可以更正并在新的申报中重新提交。进入已被接受申报中的错误，原则上已被锁定。这使得提交前的复核步骤，比允许修改的流程要重要得多。
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如果您从中国进口商品，并正在厘清CAPE第一阶段和被排除报关单对您业务的具体影响，包括您的任何报关单是否适合通过美国国际贸易法院寻求解决，欢迎联系Chang Law Group安排咨询。我们经常与进口商的报关行就退款策略和法律层面进行协同工作。
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