出售美国公司：中国股东需要的中国批准，和买方的 CFIUS 审查
- Jeff Chang
- 1 day ago
- 14 min read
跨境交易的监管风险不会在签字那一刻结束。风险最终落在谁头上，取决于这份文件怎么写。
出售美国公司或其中一条业务线时，商业条款是你已经会处理的部分。真正决定交易能不能走完的，是三件谈判桌之外的事。
第一，如果你的美国公司是中国股东持有的，卖出这件事本身可能需要中国这边的批准。这一点从 2026 年 7 月 1 日起有了明确的国家级依据，而大多数卖方还没有意识到。第二，如果买方是中国主体，美方可能在交割前强制要求申报，这是法律义务，不是商业判断。第三，上面两件事的风险由谁承担，写在收购协议里，没写就默认由卖方承担。
最后一点值得强调，因为卖方常常想反了。你可以拿到钱、完成交割、全身而退，仍然有风险敞口。日后如果被要求撤销交易，会不会回头找到你，完全取决于你的收购协议在陈述与保证、赔偿责任和存续期上怎么约定。
先弄清楚你在哪一边
这篇文章涉及两种卖方，适用的规则不完全一样。
你是中国股东持有的美国公司，现在要卖掉一部分业务。 这种情况下，中国这边的审查问题是你自己的问题，与买方是谁无关。即使买方是纯美国公司、完全不涉及 CFIUS，这个问题依然存在。
你是美国卖方，买方是中国主体。 这种情况下，美方的强制申报规则和买方能否拿到中国批准，都会决定交易能不能交割。
两者同时成立。 中国股东持有的美国公司卖给中国买方，两套程序都要走。
摩擦程度还取决于你卖的是什么。以下情形风险明显更高：所售业务生产、设计、测试、制造或开发向中国出口需要许可的技术；属于法规列举的关键基础设施功能；掌握大量美国公民的敏感个人数据；买方股权链条上任何一层有政府持股；或者工程、知识产权、核心人员与你保留的业务共用。
几个决定其他一切的术语
CFIUS 是美国外国投资委员会，一个跨部门委员会，负责审查外国主体收购美国企业是否带来国家安全风险。它不是法院，也不公开个案决定。
受管辖交易（covered transaction） 是管辖权的入口。CFIUS 的强制申报规则只适用于落入法规定义的交易，涵盖可能导致外国主体控制美国企业的交易，以及对 TID 美国企业的某些非控制性投资。如果交易不属于受管辖交易，下面所有申报义务都不适用。这一步在其他所有分析之前。
TID 美国企业 是让申报义务真正咬合的类别。美国企业只要生产、设计、测试、制造、制作或开发一项或多项关键技术；或就法规定义的关键基础设施执行法规列举的特定功能；或直接或间接保有、收集美国公民的敏感个人数据，即落入该类别（31 CFR 800.248）。注意第一项的范围很窄：销售或分销你自己没有制造的关键技术，本身并不使你落入其中。
重大权益（substantial interest） 的门槛是不对称的，而且很容易记反。外国主体取得美国企业权益时，指直接或间接持有 25% 以上的表决权。判断单一外国国家的各级政府在该外国主体中是否持有权益时，门槛是 49% 以上（31 CFR 800.244(a)）。对于间接持股，母公司的任何权益，在其作为母公司的实体中一律视为 100% 权益（31 CFR 800.244(c)），政府持股往上数几层之后就是这样被归属下来的。
简式申报与完整申报（declaration / notice）。 前者是短表，后者是长表。即使属于强制申报，各方也可以选择提交完整申报代替简式申报（31 CFR 800.401(f)）。区别在于只有完整申报能可靠地了结此事：收到简式申报后，CFIUS 可以要求各方改提完整申报、告知无法据此结案、自行启动审查，或者放行（31 CFR 800.407(a)）。
安全港（safe harbor） 是 CFIUS 审查并结案后你得到的东西。按美国财政部自己的表述，在有限例外之外，CFIUS 与总统此后不会再就该交易采取行动。这就是成熟卖方即使没有强制义务也选择申报的全部原因。
出售美国公司，中国这边也可能需要审查
这一节是给中国股东持有的美国公司看的，也是目前中英文内容里几乎没有人讲的部分。
2026 年 5 月 5 日，国务院总理李强签署第 837 号国务院令，公布《国务院关于对外投资的规定》。该规定于 2026 年 4 月 17 日国务院第 83 次常务会议通过，共 34 条，自 2026 年 7 月 1 日起施行。这是第一部专门规范对外投资的国务院行政法规。
关键在第十五条。该条规定，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查，有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。
注意"转让、处分"四个字。第十五条并不限于取得环节。中国股东持有的美国企业，本身就是该股东的境外投资；把它卖掉，就是对该项境外投资相关权益的处分。按这一理解，中国股东持有的美国卖方可能面临属于自己的中国审查问题，与买方需要什么无关。
这个问题与 CFIUS 相互独立。如果买方是美国公司，根本不存在 CFIUS 申报，但你股东这一侧的第十五条问题不会因此消失。
后果也不轻。违反第十五条规定，拒不配合境外投资安全审查、提供虚假材料或者隐瞒有关信息，或者不遵守安全审查决定的，由国务院有关部门责令改正，没收违法所得，处以罚款；危害国家安全的，责令采取必要措施消除影响，可以禁止其在 1 年以上 3 年以下的期限内从事对外投资活动；已经投资的，可以责令停止该投资活动，限期处分股份、资产（第二十八条）。
具体一笔交易是否落入第十五条，属于中国法问题，且实施细则仍在发展之中。第三十三条另行规定，中国境内居民个人等对外投资的具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。这件事应当在意向书之前交给中国律师判断，而不是等到签约时才发现。
买方能不能把钱拿出来
如果买方是中国主体，同一部法规决定它能不能履约。
第二条把对外投资界定为投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动，投资者包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。收购一条美国业务线完全落在其中。
第十二条要求，依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合监督检查。这些手续，连同第十四条交由其他法律规范的资金汇兑规则，才是决定买方的钱能不能真正出境的东西。
第二十七条对未按规定履行核准备案手续、或者以提交虚假材料申请核准备案的，规定了责令改正、没收违法所得并按投资额比例罚款；拒不改正的，再责令停止投资活动、限期处分股份和资产，罚款比例提高，并对直接负责的人员另行罚款。
把第二十八条和美方的规则放在一起看，问题的形状就清楚了：两国政府现在都有权在交割之后要求解除交易，依据不同，程序也不同。
CFIUS：什么情况下必须强制申报
多数卖方以为 CFIUS 是交易看起来敏感时自愿参加的程序。对于特定类别的交易，这个理解是错的。申报是强制的，而且义务落在交易各方身上，不只是买方（31 CFR 800.401(a)）。
有两种情形触发该义务，都与交易金额无关。
买方存在政府持股。 受管辖交易导致外国主体取得 TID 美国企业的重大权益，且单一外国国家（豁免外国国家除外）的各级政府在该外国主体中持有重大权益的，必须申报（31 CFR 800.401(b)）。中国不属于豁免外国国家，目前的豁免名单是澳大利亚、加拿大、新西兰和英国。
注意两个门槛的位置：买方需要取得你公司 25% 以上，政府需要持有买方 49% 以上，两者都可以是间接持有。加上母公司归属规则，股权链条上数层之上的省级或市级投资平台可以被一路归属下来。买方声称自己是民营企业，这是尽职调查事项，不是可以直接采信的前提。
受出口管制的关键技术。 受管辖交易涉及的 TID 美国企业生产、设计、测试、制造、制作或开发关键技术，而向相关外国主体出口、再出口、转移或再转移该技术需要美国监管许可的，也必须申报（31 CFR 800.401(c)）。
这项测试有三个写进法规、卖方经常忽略的特点。
判断时不考虑大多数许可例外。你不能主张因为适用某项例外所以实际上不需要许可；除法规明确列举的窄例外之外，分析按不存在例外进行（31 CFR 800.401(c)(2)(i)、(e)(6)）。
买方被视为该技术的最终用户（31 CFR 800.401(c)(2)(iii)）。
判断依据是买方的主要营业地（实体）或国籍（个人）（31 CFR 800.401(c)(2)(ii)）。中间层的开曼或新加坡控股公司本身并不改变结论，因为测试看的是法规定义的主要营业地。
期限是硬的。 强制的简式申报，或者代替它提交的完整申报，必须在交割日前 30 天以上提交（31 CFR 800.401(g)(2)）。交割时间也不由你自己定：只有在 CFIUS 书面告知已结案、或告知无法就该申报完成程序之后，各方才可以交割（31 CFR 800.401(h)）。申报被退回或撤回后重新提交的，除经工作人员主席书面批准外，各方不得早于重新提交之日起 30 天交割（31 CFR 800.401(i)）。
罚则金额已经改了，很多现成资料还没跟上
未遵守强制申报要求的，民事罚款不超过 500 万美元或交易金额，以较高者为准（31 CFR 800.901(b)）。该条自 2024 年 12 月 26 日修订生效，金额大幅提高。你在别处读到的数字值得对照一下，相当多本来可靠的评述仍然沿用旧的、低得多的数额。
此外，提交的申报存在重大不实陈述或遗漏、或者虚假证明的，每次违规民事罚款最高 500 万美元（31 CFR 800.901(a)(1)）。法规并明确规定，18 USC 1001（联邦虚假陈述罪）适用于交易任何一方向 CFIUS 提供的全部信息（31 CFR 800.901(h)）。
责任落到"人"身上，而交易双方都是申报义务的主体。以为这是买方的事的卖方，假设了法规并没有说的东西。
不申报不等于避开 CFIUS
卖方往往把申报问题理解成二选一：申报然后应对 CFIUS，或者不申报从而避开 CFIUS。第二个选项并不存在。
申报并经 CFIUS 结案的，交易取得安全港，在有限例外之外不会被重新翻出来。从未申报的，什么也没有解决。美国财政部专门设有识别未申报交易的机制；在未提交申报、未取得安全港的情况下，委员会可以自行判断该交易是否属于其管辖范围并启动审查。
美国国会研究服务处对后果的表述很直接：未申报交易将无限期地处于 CFIUS 日后审查、以及总统下令剥离或采取其他措施的风险之下。
这个不对称落在卖方身上的位置有点尴尬。你已经拿到钱、离场了；买方却可能在多年之后被要求解除一笔早已并入其业务的交易。这会不会回头找到你，完全取决于你的收购协议怎么写。
分拆出售比整体出售更难
整体出售转让的是一个法律主体，分拆出售则要先造一个出来。
业务线目前与公司其他部分共用的一切，都要先识别出来，再决定是转让、许可、复制，还是通过过渡服务协议提供。实践中难的永远是同一批：跨产品线工作的工程师开发的知识产权；在集团层面授权、可能不允许转让的软件和系统；含有禁止转让或控制权变更条款的客户合同；同时服务于两边的员工；以及销量拆分后折扣消失的共用供应商。
对跨境买方还有两层叠加。第一，随业务线转移的技术和技术诀窍本身可能需要出口许可，这直接进入上面的 CFIUS 分析。第二，过渡服务协议意味着交割后一到两年你仍然要和买方并肩工作，这段关系应当认真定价、认真落纸，而不是当作交割手续处理。
交易文件里怎么分配风险
上面的东西没有一样是可以规避的，但每一样都是可以分配的，而分配发生在收购协议里，不在监管程序里。
真正起作用的是交割条件，特别是哪些监管许可属于交割条件、哪些只是"尽合理努力"的承诺。还有交易终止日，以及许可仍未取得而该日到期时会发生什么。反向分手费，即买方为自己可能无法履约这件事付出的对价。按交割后监管风险而不是仅按一般赔偿请求确定规模的托管或价款留置。关于买方股权链条（包括政府持股）的陈述与保证，你的强制申报分析正是建立在这些陈述之上。以及这些陈述的存续期，考虑到未申报交易的 CFIUS 审查没有时间限制，存续期应当长到有意义。
有三个分配问题在这类交易里最常被跳过。
CFIUS 要求缓解措施而不是直接放行时，成本和延误由谁承担。缓解措施可能带来持续性义务，改变买方实际取得的东西。
买方拿不到中国批准的风险由谁承担。善意谈判的买方会抗拒吸收这一风险；卖方不主动提，就等于自己吸收了。
以及，如果卖方本身是中国股东持有的，卖方一侧拿不到中国批准的风险由谁承担。这一条几乎从不出现在标准文本里。
签意向书之前要决定的事
这不是操作清单。以下是必须作出的判断，多数不是商业判断。
先确定所售业务是不是 TID 美国企业。 关键技术、法规定义的关键基础设施功能，或敏感个人数据。这一个问题决定下游的一切，而它是法律判断。
如果你的股东在境外，先问自己这一边需要什么批准。 中国股东持有的美国卖方可能需要中国的清关才能处分该业务，而不只是买方需要批准才能取得。
把买方股权链条查到顶。 任何层级的政府持股，而不只是坐在对面的那个主体。
尽早完成出口管制归类。 强制申报测试建立在"是否需要出口许可"之上，不先回答出口管制问题就无法回答 CFIUS 问题。
在同意时间表之前决定申报策略。 是否强制、简式还是完整、以及在没有强制义务时是否仍然想要安全港。
问买方它那一边需要哪些批准，并且要具体的。 不是问它是否预期获批，而是哪些批准、来自哪些部门、什么时间表。
在意向书之前让律师介入。 时间表、交割条件和分手费，在条款清单已经形成预期之后再谈，难度会大得多。
如果已经有买方接洽，你在判断要不要往下走，出售美国公司的问题就不是价格合不合适。问题是这笔交易能不能交割、交割不了由谁买单，以及在你把钱拿到手之后监管机构回头来看时会发生什么。
常见问题
出售美国公司时，中国母公司需要中国这边的批准吗？
可能需要，而且这一点很容易被忽略，因为注意力都在买方的批准上。第 837 号国务院令第十五条规定的境外投资安全审查，涵盖影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分。中国股东持有的美国企业本身就是该股东的境外投资，出售即是对该项投资的处分。按这一理解，你的母公司可能有属于自己的中国审查问题，与买方无关，也与 CFIUS 无关：买方是美国公司时并不存在 CFIUS 申报，但第十五条的问题依然在。第二十八条对拒不配合审查或不遵守审查决定规定了相应后果，包括禁止在 1 年以上 3 年以下期限内从事对外投资活动。实施细则仍在发展中，这件事应当在意向书之前交给中国律师。
中国买方收购美国企业，是不是一定要向 CFIUS 申报？
不是。只有特定类别的交易强制申报。核心的有两类：受管辖交易导致外国主体取得 TID 美国企业的重大权益，且单一外国国家的各级政府在该外国主体中持有重大权益（31 CFR 800.401(b)）；以及受管辖交易涉及的 TID 美国企业生产、设计、测试、制造、制作或开发关键技术，而向相关外国主体转移该技术需要美国监管许可（31 CFR 800.401(c)）。这两类之外，申报是自愿的。自愿不等于可以省略，理由见下一条。
如果我们就是不申报，会怎么样？
什么也没有解决。在未提交申报、未取得安全港的情况下，CFIUS 可以自行判断该交易是否属于其管辖范围并启动审查，美国财政部专门设有识别此类交易的机制。美国国会研究服务处表示，未申报交易将无限期地处于 CFIUS 日后审查以及总统下令剥离或采取其他措施的风险之下。如果该申报本属强制而非自愿，另有不超过 500 万美元或交易金额（以较高者为准）的罚款风险（31 CFR 800.901(b)）。
买方说自己是民营企业，不是国企。分析到这里就结束了吗？
不。31 CFR 800.401(b) 的强制申报触发点，看的是单一外国国家的各级政府在收购方中是否持有重大权益，就该项而言指直接或间接持有 49% 以上的表决权（31 CFR 800.244(a)）。间接持股计入，且母公司的任何权益在其作为母公司的实体中一律视为 100% 权益（31 CFR 800.244(c)）。省级和市级投资平台经常出现在一条顶层看起来完全民营的股权链条的上游。要核查链条，不要采信表述，因为申报义务落在交易各方身上，判断错误的代价不小。
我们卖的是一个事业部，不是整个公司。这会改变 CFIUS 分析吗？
门槛问题相同，答案可能不同。关键在于被收购的业务本身是不是 TID 美国企业，事业部可能落入而母公司整体不落入，反过来也可能。分拆出售还带来整体出售没有的问题：究竟哪些技术、数据和人员随业务线转移。由于 31 CFR 800.401(c) 的强制申报测试建立在"所涉技术是否需要出口许可"之上，转移范围本身可能决定要不要申报。
为什么时间安排这么关键？
因为交割时间不由你自己定。强制的简式申报，或代替它提交的完整申报，必须在交割日前 30 天以上提交（31 CFR 800.401(g)(2)）；只有在 CFIUS 书面告知已结案或无法完成程序之后，各方才可以交割（31 CFR 800.401(h)）。申报被退回或撤回后重新提交的，除经工作人员主席书面批准外，不得早于重新提交之日起 30 天交割（31 CFR 800.401(i)）。没有把这些约束考虑进去的收购协议，交易终止日会是无法执行的。
2026 年 7 月 1 日对中国买方来说改变了什么？
第 837 号国务院令《国务院关于对外投资的规定》于当日施行。该规定由李强总理于 2026 年 5 月 5 日签署，共 34 条，是第一部专门规范对外投资的国务院行政法规。对交易双方而言，重点在于收购境外企业落入其适用范围（第二条）；需要办理的核准备案、信息报告、跨境资金登记手续必须依规完成（第十二条）；以及中国现在对对外投资及相关资产、权益的转让、处分实施自己的国家安全审查，并有权责令投资者限期处分已经取得的股份或资产（第十五条、第二十八条）。具体适用需要中国律师判断。
即使不属于强制申报，我们是不是也应该自愿申报？
要看事实，而且这是一个真正的决定，不是形式。支持申报的理由是安全港：经 CFIUS 审查并结案的交易，在有限例外之外不会被重新翻出来。反对的理由是成本、披露和时间表。通常起决定作用的，是卖方对交割后被要求解除交易的承受能力，以及收购协议把这一风险分配给了谁。这件事应当在意向书之前决定，而不是签约之后。
关于 Chang Law Group
Chang Law Group 为美国企业主、外国母公司的美国子公司以及跨境交易各方处理各类商业事务，包括跨境并购与资产出售、涉及中国及其他外国买方交易中的 CFIUS 与出口管制分析，以及在交易文件中分配监管风险。如果已经有买方接洽你的某条业务线，这项监管分析值得在签署意向书之前完成。
联系方式：
电话：(617) 307-1238
微信：ChangLawGroupLLC
Chang Law Group LLC： One Marina Park Drive, Suite 1410, Boston, MA 02210
免责声明： 本文提供的是关于美国外国投资审查与跨境交易的一般性信息，不构成法律意见，也不产生律师与客户关系。Chang Law Group 仅在马萨诸塞州执业，不从事中华人民共和国法律业务；上文对中国法规的介绍依据公开发布的官方文本，仅作背景说明，不构成中国法下的意见。相关法律、法规与主管部门的实务做法会发生变化，适用于不同事实时结果也不同。如对自身情况有疑问，请联系 Chang Law Group 了解我们能提供哪些帮助。